POLSKA - UNIA

Zniesienie barier na granicy zachodniej jest możliwe za cenę postawienia znacznie wyższych murów na granicach ze wschodnimi sąsiadami

Schengen i polityka strachu

RYS. DARIUSZ PIETRZAK

HEATHER GRABBE

W Europie Zachodniej straszy nowy upiór:  jej mieszkańcy nie obawiają się już czołgów i pocisków Układu Warszawskiego  - teraz boją się zalewu imigrantów i przestępczości międzynarodowej.

Wszyscy się obawiają: nie możemy polegać na wojsku, które ochroni nas przed atakiem zbrojnym, ponieważ nowe zagrożenia są zagrożeniami ze strony osób indywidualnych, a nie sił kontrolowanych przez państwo. Obywatele Unii Europejskiej czują, że potrzebne im są nowe metody obrony przed nowymi rodzajami ryzyka - siły policyjne, straż graniczna, wizy i dowody tożsamości.

Unia się boi

Strach w Unii Europejskiej leży u podstaw jej nalegań na to, by Polska przyjęła ustalenia z Schengen. Czym jest Schengen, ten szeroko dyskutowany, ale nie w pełni pojmowany element polityki Unii Europejskiej? Samo Schengen jest małym miasteczkiem w Luksemburgu, gdzie w 1985 r. pięć państw członkowskich Unii Europejskiej zawarło porozumienie o znoszeniu kontroli na swoich wspólnych granicach. W ciągu kolejnej dekady do grupy tej przystąpiły dalsze kraje, porozumienie pozostawało jednak porozumieniem międzyrządowym, nie będącym częścią systemu Unii Europejskiej, mimo iż jego sygnatariuszami były państwa członkowskie. Podczas szczytu w Amsterdamie w 1997 r. Unia Europejska uznała porozumienie z Schengen za swą integralną instytucjonalno-prawną część. Unia podejmuje obecnie prace mające na celu stworzenie wspólnego systemu wizowego oraz ujednoliconych procedur na granicach lądowych, w portach i na lotniskach, jak również szeroką współpracę policyjną, obejmującą korzystanie ze wspólnej bazy danych wywiadu (zwanej systemem informacyjnym z Schengen).

Transakcja wiązana

Porozumienie z Schengen jest pod wieloma względami korzystne: tworzy strefę, dzięki której towary, osoby, usługi i kapitał mogą się swobodnie przemieszczać po terytorium całej Unii Europejskiej, nie napotykając na takie przeszkody, jak kontrola paszportowa czy straż graniczna. Polska też na tym skorzysta, kiedy zostanie członkiem Unii. Wspólny system wizowy, imigracyjny oraz udzielania azylu oznacza, że obcokrajowcy posiadający wizę Schengen, wjeżdżający na terytorium któregoś kraju członkowskiego (np. Niemiec), mogą swobodnie podróżować po wszystkich pozostałych krajach - od Morza Arktycznego w Finlandii aż po śródziemnomorskie wybrzeża Hiszpanii. 

Problem Polski i innych krajów ubiegających się o członkostwo polega na tym, że porozumienie z Schengen stanowi pewnego rodzaju transakcję: przystąpienie do wspomnianej strefy swobodnego przepływu oznacza dla danego państwa, że jego granice - po zniesieniu mechanizmów kontroli granicznej - po wewnętrznej stronie strefy stają się "porowate", natomiast po zewnętrznej muszą stać się znacznie trudniejsze do przeniknięcia, ponieważ odtąd będą jedyną barierą dla niepożądanych osób z innych krajów.

Biała i czarna lista wizowa

Państwa Unii Europejskiej obawiają się imigrantów i przestępców ze Wspólnoty Niepodległych Państw, dlatego też zezwolą Polsce na przystąpienie do porozumienia z Schengen jedynie wtedy, gdy wzniesie ona wysokie bariery na swoich granicach wschodnich, między innymi wprowadzając wizy dla Ukraińców, Rosjan i Białorusinów, a także dla obywateli innych krajów trzecich. Jest tak dlatego, że Unia Europejska stosuje system wspólnych "białych list" i "czarnych list" wizowych: obywatele państw znajdujących się na "białej liście" mogą otrzymać wizę ważną w całej strefie Schengen, natomiast obywatele państw z "czarnej listy" muszą ubiegać się o wizę wjazdową do każdego kraju tej strefy. 

Tak więc Polacy (znajdujący się obecnie na "białej liście") mogą podróżować do dowolnego kraju - sygnatariusza porozumienia z Schengen bez wizy, podczas gdy obywatele państw z "czarnej listy" (między innymi Bułgarzy, Rumuni, Ukraińcy i Rosjanie) muszą uzyskać wizę wjazdową. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej osoby te będą również musiały ubiegać się o wizy wjazdowe do Polski - Unia twierdzi, że nie są tu możliwe żadne wyjątki czy specjalne ustalenia.

Jest to dla Polski trudny dylemat: uzyskanie korzyści wynikających z eliminacji barier na granicy zachodniej jest możliwe jedynie za cenę wzniesienia znacznie wyższych murów na granicach ze wschodnimi sąsiadami. Te wyższe bariery na wschodzie stanowią przeszkodę dla handlu, inwestycji i przyjaznego współdziałania z sąsiednimi narodami. Są również sprzeczne ze wschodnią polityką zagraniczną Polski, zakładającą budowanie mostów łączących Polskę z Ukrainą i Rosją, gdyż na mostach tych staną uzbrojeni strażnicy żądający wiz.

Nie będzie wyjątków

Problem polega na tym, że pozycja negocjacyjna Polski jest bardzo słaba, ponieważ porozumienie z Schengen stanowi integralną część Unii Europejskiej, a polityka strachu sprawia, że państwa położone na obecnych granicach Unii (takie jak Niemcy i Austria) nalegają na uzyskanie przez kraje ubiegające się o członkostwo pełnej zgodności z polityką wizową i mechanizmami kontroli granicznej przed ich wstąpieniem do Unii. 

Dla nowych członków nie będzie żadnych wyjątków, chociaż w przypadku obecnych państw członkowskich możliwe były odrębne ustalenia - Wielka Brytania, Irlandia i Dania dzięki specjalnym uzgodnieniom znajdują się częściowo poza systemem z Schengen, podczas gdy Norwegia i Islandia częściowo do tego systemu należą, chociaż nie są członkami Unii. Kandydaci do członkostwa nie mogą, niestety, negocjować takich wyłączeń - muszą w pełni przyjąć zasady ustalone przez obecnych członków, a ci stanowczo pragną ochronić się przed zagrożeniami ze Wschodu. Porozumienie z Schengen różni się od innych części systemu Unii Europejskiej: nie chodzi jedynie o standardy techniczne czy harmonizację prawa, w grę wchodzi również kwestia zaufania. 

Państwa członkowskie, jak Niemcy czy Austria, mające skrajnie prawicowych polityków wysuwających argumenty przeciw imigracji muszą dbać o to, by ich obywatele byli pewni, iż są chronieni przez wysoki mur na granicach Europy Środkowej - w przeciwnym wypadku, ich parlamenty mogłyby całkowicie zablokować poszerzenie Unii o kraje Europy Środkowej.

Irracjonalne obawy

Wspomniane obawy są, w pewnym sensie, irracjonalne: badania naukowe wskazują na to, że liczba osób zmieniających miejsce pobytu nie jest duża, a przestępczość zorganizowaną znacznie skuteczniej zwalcza się przez właściwie ukierunkowane, oparte na wywiadzie patrolowanie miast niż wyłącznie za pośrednictwem mechanizmów kontroli granicznej i wiz. 

Przestępcy często mają do dyspozycji liczne paszporty i fałszywe dokumenty, dlatego nowe mechanizmy kontroli granicznej wywrą znacznie większy wpływ na ukraińskich handlowców i białoruskich chłopów niż na przestępców i osoby zdecydowane wyemigrować na Zachód. Polityka jest jednak często irracjonalna - oportunistyczni politycy (tacy jak Jrg Haider) wykorzystują silne obawy przed niekontrolowaną imigracją, nawet jeżeli obawy te są bezpodstawne. Rządy państw Unii Europejskiej muszą reagować na ten strach, okazując stanowczość w kwestii budowania silnej granicy na Wschodzie, tak by przyjęcie Polski i innych krajów ubiegających się o członkostwo do strefy Schengen nie naraziło na szwank ich bezpieczeństwa.

Współpraca,  negocjacje, terminy

Istnieje kilka spraw mogących doprowadzić do zmiany stanowiska Unii w odniesieniu do sposobu zastosowania ustaleń z Schengen na granicach Polski. Warto na nie zwrócić uwagę przed integracją:

1. Współpraca. Unia Europejska pracuje obecnie nad poszerzaniem współpracy między siłami policyjnymi i systemami wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Polska może na tym skorzystać, pokazując Unii, że jej policja, sędziowie i straż graniczna osiągają coraz większą sprawność i skuteczność w rozpatrywaniu spraw sądowych i regulowaniu przepływu towarów i usług.

2. Pertraktacje. Polska może prowadzić negocjacje akcesyjne w taki sposób, by skłonić Unię Europejską do wykazania większej elastyczności w odniesieniu do wyłączeń z systemu wizowego. Szczególnie ważne jest podkreślanie tego, że jeżeli Unia próbuje ograniczać możliwości podejmowania przez Polaków pracy na terytorium unijnym przez wiele lat po akcesji, to jednocześnie powinna mieć bardziej elastyczne podejście do ruchu na wschodnich granicach Polski.

3. Terminy. Unia Europejska pragnie, by Polska nałożyła wymagania wizowe na sąsiednie kraje wiele lat przed uzyskaniem członkostwa w celu wykazania, że jest w stanie skutecznie stosować system z Schengen. W Brukseli toczy się debata dotycząca tego, czy nowe państwa członkowskie powinny zastosować się do wszystkich zasad z Schengen bezpośrednio po wstąpieniu do Unii, czy też należy dać im możliwość wprowadzenia niektórych mechanizmów kontroli granicznej w późniejszym czasie. Ostateczna decyzja w tej sprawie nie została jeszcze podjęta, poglądy są zróżnicowane. System wizowy nie podlega jednak negocjacjom: nie ma żadnego wyboru co do jego wprowadzenia, pozostaje natomiast pytanie, czy wprowadzenie to musi nastąpić przed akcesją.

Rozproszyć wątpliwości

Polscy negocjatorzy mają rację, pozostając przy swoim obecnym stanowisku, zgodnie z którym nowe wymagania wizowe powinny wejść w życie na kilka dni przed akcesją. Koszty, jakie musiałaby ponieść Polska w związku ze wznoszeniem barier na wschodzie, są zbyt wysokie, by uzasadniać podjęcie takich działań na wiele lat przed uzyskaniem członkostwa w Unii. Opóźnienie we wprowadzaniu wiz oznacza jednak, że polski rząd będzie musiał znaleźć inne sposoby rozproszenia wątpliwości Unii Europejskiej.

Co Polska może zrobić w tej sytuacji? Jak ma przekonać Unię Europejską, że nie pozwoli na przejazd obywateli trzecich krajów przez swoje terytorium do Niemiec, a jednocześnie zapewnić Ukrainę, że nie zostanie ona odizolowana? Ukraińcy już obawiają się, że żelazną kurtynę zastąpi papierowa kurtyna wiz. Najlepszym rozwiązaniem jest prowadzenie otwartego dialogu ze wschodnimi sąsiadami oraz przekonywanie Unii Europejskiej o tym, że dobre stosunki Polski z Rosją, Ukrainą i Białorusią mogą stanowić niezwykle cenny wkład w bezpieczeństwo europejskie. 

Jednocześnie Polska może skorzystać ze znacznych sum udostępnianych przez Unię Europejską w celu wzmocnienia granic - środki te muszą jednak zostać mądrze wykorzystane na otwarcie nowych przejść granicznych, tak by na nielicznych istniejących przejściach nie tworzyły się olbrzymie kolejki osób czekających na przekroczenie granicy. Polska musi także wyszkolić bardziej skuteczną, kompetentną i niepodatną na korupcję straż graniczną, aby ruch osób i towarów na nowej wschodniej granicy przebiegał sprawnie i nie był uzależniony od łapówek. To wszystko przekonałoby Unię Europejską, a jednocześnie pomogłoby zmniejszyć przeszkody w handlu i podróży - przyczyniając się także do utrzymania właściwej równowagi między otwieraniem granic na zachodzie a koniecznym ich zamykaniem na wschodzie.

Autorka jest wykładowcą na Uniwersytecie w Birmingham w Wielkiej Brytanii. Jako gość Centrum Stosunków Międzynarodowych prowadziła badania w Warszawie.


