ROZMOWA

Profesor Jadwiga Staniszkis, socjolog: W naszych warunkach wyprowadzanie bez kontroli pieniędzy państwa to zaproszenie do korupcji i moim zdaniem jej główne źródło

Zaproszenie do korupcji

- Żeby stworzyć nieczytelne okazje do klientelizmu, korupcji, finansowania partii politycznych, dubluje się zadania administracji. Jeżeli czegoś ze względów politycznych nie można opanować, to się tworzy coś równoległego. Dla doraźnych celów psuje się państwo.

FOT. JACEK  DOMIŃSKI

Po ujawnieniu przez "Rzeczpospolitą" afery w śląskim Urzędzie Wojewódzkim okazało się, że niektórzy członkowie rządu od kilku miesięcy wiedzieli, co się tam dzieje, trwało wewnętrzne śledztwo. Jak pani myśli, jeżeli dziennikarze nie ujawniliby tej sprawy, czy obywatele kiedykolwiek by się o niej dowiedzieli?

JADWIGA STANISZKIS: Obawiam się, że nie. Może wyciągnięto by jakieś konsekwencje wobec urzędników, ale wszystko odbyłoby się po cichu. Uważam, że media mają potężną władzę. Im słabsza jest administracja centralna, tym większa rola dziennikarzy.

Śląsk nie jest chyba jakimś wyjątkowym miejscem w polskiej administracji. Takich układów personalno-gospodarczych jest na pewno znacznie więcej.

Gdybym była premierem Buzkiem, to bym zarządziła kontrolę we wszystkich województwach, taki bilans zamknięcia przed wyborami. Niepokojący jest poziom wojewodów. Bardzo dobrze przygotowany i oceniany wojewoda lubuski Jan Majchrowski odszedł m.in. z tego względu, że próbował walczyć ze środowiskiem, któremu zarzucał korupcję. Jego przeciwnicy awansowali.

Dobrzy ludzie odchodzą, a pozostają ci, którzy często nie są w stanie kontrolować skomplikowanych relacji na styku państwa i gospodarki, funduszy publicznych i samorządów.

Bilans zamknięcia? W przyszłym roku są wybory. To samobójstwo!

Proszę pamiętać, że wokół organów administracji powstały również siatki powiązań niezależne od zmieniającej się władzy. Są raczej wspólnotami interesów niż politycznymi. Sądzę, że kontrola powinna zająć się nie tylko sprawdzaniem konkretnych urzędników, ale wykryć niejasne relacje między biznesem i administracją.

Na początku lat 90., kiedy ujawniano duże afery gospodarcze, często można było usłyszeć, że korupcja to bagaż, który zawsze towarzyszy zmianie systemu, iż jest nieunikniona. Wielu biznesmenów wierzyło, iż "pierwszy milion trzeba ukraść". Ale miało być lepiej. Czy teraz, po dziesięciu latach, jest już lepiej?

Jest gorzej, bo jest więcej okazji do korupcji. Wiąże się to z przejściem od czegoś, co ja w swoich analizach nazywam "kapitalizmem politycznym" - czyli używania władzy do tworzenia kapitału - do "kapitalizmu sektora publicznego", tzn. tworzenia klientelistycznych układów wokół instytucji obracających państwowymi pieniędzmi. Instytucje te znalazły się na rynku w konsekwencji przyjęcia ustawy o finansach publicznych z 1998 roku. Miała nastąpić "kapitałowa decentralizacja administracji", to znaczy realizowanie zadań państwa przez rynek przy minimalnej możliwości kontroli państwa. Na tym polega paradoks - choć pieniądze są państwowe, to instytucje te państwowe nie są. Nie ma możliwości kontrolowania ich za pomocą instrumentów, którymi dysponuje państwo. Ale instytucje te nie są też prywatne, bo nie ma w nich ponoszącego odpowiedzialność właściciela. A działają jak gdyby były prywatne.

Ustawa o finansach publicznych reguluje możliwości wprowadzania funduszy publicznych na rynek, ale nie określa ani skali zadań przekazywanych rozmaitym agendom, ani dziedzin, w jakich mają one działać. W ten sposób można ciągle dokładać nowe instytucje. W tej chwili np. czeka na uchwalenie zmiana ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który będzie miał dokładnie taką strukturę jak FOZZ.

Dlaczego wiąże pani bezpośrednio korupcję z rozbudowanym tzw. sektorem publicznym?

Jeśli ktoś znajdzie się w tym sektorze, to nie obowiązują go rygory dotyczące przejrzystości zamówień publicznych, likwidowanie kominów płacowych i nie podlega on merytorycznej kontroli NIK. Instytucje działające w sektorze publicznym to nie otwarte rynki, na których obowiązują jasne zasady - przetargi, wyceny usług i konkursy ofert. To są zorganizowane struktury korupcjogenne, upartyjnione i oparte na klientelizmie.

Tak działa kilkaset tysięcy osób. Analizy pokazują, że połowa płacących podatki w najwyższym przedziale to ludzie związani z funduszami publicznymi, dotyczy to także rad nadzorczych skomercjalizowanych przedsiębiorstw.

W naszych warunkach wyprowadzanie bez kontroli pieniędzy państwa to zaproszenie do korupcji i moim zdaniem jej główne źródło.

W tej chwili już przekroczono punkt krytyczny - przez struktury te przepływa więcej pieniędzy niż przez budżet. Nigdzie na świecie tak nie jest.

Jakie są skutki tego, że państwo nie ma kontroli nad większością publicznych pieniędzy i do obrotu nimi ma podejście komercyjne?

Skutki są dość poważne - nazywam to odpaństwowieniem i odspołecznieniem. Ze społecznego punktu widzenia państwo przestaje być, jak nazywają to Amerykanie, "centrum zaufania". Zmienia się też zasadniczo sposób funkcjonowania społeczeństwa - jak pokazują badania, zanika współpraca, a wzrost ryzyka indywidualnego i osamotnienie prowadzą do korozji emocji wspólnotowych.

Dla gospodarki osłabianie państwa jako tego ośrodka, który jest gwarantem bezpieczeństwa, również jest ryzykowne. Mniejsze zaufanie to zwiększenie ryzyka inwestycji, co w naszym przypadku może spowodować wycofanie kapitału spekulacyjnego i załamanie się złotówki.

Sygnałem alarmowym była dla mnie sprawa światłowodu, który Gazprom poprowadził przez nasz kraj. Okazało się, że państwo przekazało strategiczne uprawnienia swojemu przedsiębiorstwu i straciło kontrolę w sprawie, która dotyczy naszego bezpieczeństwa. Traktat międzynarodowy został sprowadzony do umowy cywilnoprawnej.

Czyli więcej państwa?

Więcej kontroli państwa. Zwolennicy przenoszenia zadań państwa do jednostek pozabudżetowych przywołują ciągle przykład Margareth Thatcher, która po 1979 roku w Wielkiej Brytanii wprowadzała taką "komercjalizację państwa".

Ale jeżeli przyjrzeć się dokładnie, jak to wyglądało, to nie sposób nie zauważyć, że państwo brytyjskie dalej pozostało stroną. Bardzo wyraźnie określono w każdej dziedzinie standardy, według których muszą działać prywatne instytucje przejmujące część zadań państwa, i utworzono przy Radzie Ministrów jednostkę, która kontrolowała przestrzeganie tych zasad. Podkreślam - zadania państwa przejmowały prywatne instytucje, a nie jakiś mętnie wydzielony sektor publiczny wewnątrz państwa. Usamodzielniono finansowo np. szpitale, przychodnie, z którymi kontrakty zawierały nie biurokratyczne kasy chorych z upolitycznionymi radami, ale publiczne i konkurujące z nimi prywatne firmy ubezpieczeniowe.

Jednak nawet tam - jak pokazują badania - pojawiły się klientelizm i korupcja. A przecież nie było pokus takich jak u nas - szukania w publicznych pieniądzach taniego kredytu ze względu na najwyższe w Europie realne stopy procentowe.

Upolitycznione są rady kas, zarządy spółek, z nadania politycznego są prezesi funduszy celowych. Jeżeli - jak pani mówi - państwo rzeczywiście traci kontrolę nad wydawaniem publicznych pieniędzy, to politycy na pewno trzymają rękę na kasie.

Rzeczywiście nastąpiło odpaństwowienie, a równocześnie upartyjnienie. Fundusze publiczne stały się zapleczem finansowym partii politycznych.

Nie dawniej niż parę tygodni temu na konferencji zorganizowanej przez Instytut Spraw Publicznych wicemarszałek Sejmu Marek Borowski sugerował coś, co określano jako "opozycyjną partycypację", czyli pozostawienie w zarządzaniu funduszami publicznymi części ludzi AWS po wyborczym zwycięstwie SLD. To nic innego jak skomercjalizowane, międzypolityczne państwo, w którym wszystko rozpatruje się w kategoriach łupu wyborczego.

Wiele funduszy publicznych, samorządów i organizacji pozarządowych jest traktowanych jako miejsca służące do utrzymania swoich ludzi przy życiu. W samych tylko organizacjach pozarządowych z pieniędzy publicznych korzysta 2,5 miliona osób.

To duży błąd - nie zmusza się ich do prawdziwego wysiłku, do tego, by stawili czoło wyzwaniom, żeby naprawdę czegoś się nauczyli i byli w przyszłości elitą.

System, o którym pani mówi, to duże pieniądze i powiązania na najwyższym szczeblu. Właściciele małych i średnich przedsiębiorstw mają jednak problemy nawet na najniższych poziomach administracji.

Badania z zeszłego roku przeprowadzone w tej grupie przedsiębiorców pokazują, że aż 55,5 proc. skarży się, iż pole do korupcji otwiera ogromna uznaniowość przy podejmowaniu decyzji administracyjnych. To drugi ważny czynnik - obok kapitalizmu sektora publicznego - wpływający na poziom korupcji.

Uznaniowość może mieć kilka postaci. Po pierwsze - w izbach skarbowych, jeśli chodzi o podatki, wiele jest niejasnych możliwości, luk, sposobów na uniki, a to, czy zostaną wykorzystane, zależy wyłącznie od decyzji urzędników.

Po drugie ustawa o finansach publicznych z 1998 roku wprowadziła uznaniowe decydowanie przez ministra finansów, co należy do długu publicznego, a co nie. To pozwala bezkarnie łamać konstytucyjną zasadę, że dług publiczny nie może przekroczyć granicy bezpieczeństwa - 60 proc. produktu krajowego brutto.

Po trzecie możliwe jest dokapitalizowywanie słabych przedsiębiorstw akcjami spółek giełdowych, czyli dobrych. Jest to zupełnie uznaniowe uwłaszczanie naprawdę dużymi wartościami, a przede wszystkim dużą władzą, często strategiczną, menedżerów bankrutujących firm.

Mówiono mi np. o upadającej fabryce zbrojeniowej, która dostała trzy decydujące akcje KGHM Polskiej Miedzi.

Po czwarte wreszcie ma się zalegalizować handel zobowiązaniami, np. wobec ZUS. To pozwoli za niewielką część wartości przechwytywać bardzo duży majątek. O tym, kto wejdzie na ten lukratywny rynek, znów zdecydują urzędnicy.

Podsumujmy: ograniczenie kontrolnej roli państwa, uznaniowość, czy są jeszcze inne znaczące elementy zachęcające do korupcji?

Żeby stworzyć nieczytelne okazje do klientelizmu, korupcji, finansowania partii politycznych, dubluje się zadania administracji. Jeżeli czegoś ze względów politycznych nie można opanować, to się tworzy coś równoległego. Dla doraźnych celów psuje się państwo.

Niedawno powstał Urząd Regulacji Telekomunikacji, który ma się zajmować rynkiem telekomunikacyjnym, a przecież zajmuje się już tym Ministerstwo Łączności. Różnica polega na tym, że minister może stracić stanowisko po wyborach, a szef takiego urzędu będzie nieusuwalny przez kilka lat.

Takie pokrywające się struktury tylko zacierają odpowiedzialność. A oprócz uznaniowości i obecnej formuły funduszy publicznych elementem sprzyjającym korupcji są właśnie struktury bez jasnej odpowiedzialności. U nas występują wszystkie te elementy.

Co zatem trzeba zrobić, żeby zmniejszyć korupcję w Polsce?

Po pierwsze wyeliminować uznaniowość, zlikwidować furtki w przepisach. Poza tym radykalnie zrewidować formułę sektora publicznego - określić jednolity system zamówień publicznych, kominy płacowe i odzyskać możliwości kontroli. Abdykacja państwa jest nie tylko nieuprawniona i marnotrawna, ale niszczy także cały symboliczny klimat towarzyszący demokracji. Aby poważnie traktować obowiązki obywatelskie, trzeba traktować państwo jako władzę. A u nas następuje świadome osłabianie państwa.

Wielu ma nadzieję, że korupcja zmniejszy się wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej.

Czekanie na Unię Europejską to wielki błąd. Moim zdaniem, jeżeli sytuacja się nie zmieni, to jeszcze przed przystąpieniem do UE czeka nas poważny kryzys finansowy związany ze stanem sektora publicznego. Jesteśmy już bardzo blisko takiego kryzysu. W zeszłym roku - oficjalnie - dług publiczny sięgnął 55 proc. PKB, a jest mnóstwo długów nierejestrowanych i mnóstwo niezrealizowanych zobowiązań państwa np. w sferze obligatoryjnej pomocy społecznej czy składek ZUS dla bezrobotnych. Prawdopodobnie przekroczyliśmy więc poziom zadłużenia bezpieczny dla państwa. A nie mamy takich amortyzatorów, jakie mają inne kraje. We Włoszech silna jest szara strefa, Niemcy czy Austria mają korporacyjny system budowania zaufania na linii pracownicy - przedsiębiorcy. My nie mamy nic.

Nie można oczekiwać, że Unia Europejska uzdrowi sytuację. Jeżeli sami nie naprawimy sektora publicznego, to w ciągu roku może nastąpić załamanie publicznych finansów. A wtedy nasze wejście do Unii będzie stało pod znakiem zapytania.

Uważam, że wielkim nieszczęściem jest to, iż w raporcie Komisji Europejskiej dotyczącym przygotowania do integracji znaleźliśmy się wysoko - w drugiej grupie państw. Tak się stało, moim zdaniem, ze względu na interes europejskich firm finansowych, które prowadzą interesy w Polsce. Dla nich umieszczenie nas w trzeciej grupie zwiększyłoby ryzyko inwestycji. Tak wysoka pozycja absolutnie uspokoiła naszych decydentów politycznych, poczuli się bezpiecznie. To wielki błąd.

Rozmawiał Andrzej Stankiewicz


