UNIA EUROPEJSKA

Przed finiszem prac nad wewnętrzną reformą organizacji

Rewolucja małych kroków

JĘDRZEJ BIELECKI 

z Brukseli

Przygotowywany na czerwcowy szczyt w Amsterdamie traktat o zmianie systemu działania Unii Europejskiej nie przyniesie takich przełomowych i pobudzających wyobraźnię rozstrzygnięć jak utworzenie jednolitego rynku czy powołanie wspólnej waluty europejskiej. Co więcej, większość jego postanowień nie będzie miała związku z planowanym rozszerzeniem Unii na wschód, choć taki był oficjalny powód zwołania Konferencji Międzyrządowej. Z perspektywy historycznej Amsterdam będzie można jednak ocenić jako ważny etap budowania "coraz bardziej zintegrowanej Unii Europejskiej".

Niepokój o powolne tempo prac Konferencji Międzyrządowej (KM) należy do rytuału Unii. Przy podejmowaniu jakichkolwiek zasadniczych decyzji każdy z krajów członkowskich zazwyczaj stara się nie ujawniać do końca, w czym jest gotowy ustąpić, a jakie kwestie nie mogą być dla niego przedmiotem przetargów. Tym razem jednak do zwielokrotnienia ogólnej niepewności przyczyniają się wybory parlamentarne w Wielkiej Brytanii, przed którymi rząd w Londynie nie zdecyduje się na żadne ustępstwa. Świadomi tego Holendrzy zwołali na 23 maja specjalny szczyt UE, podczas którego nowy brytyjski premier (jeśli zostanie nim Tony Blair) ma określić granice swoich ustępstw.

Nawyk kompromisu

Nawet jednak jeśli brytyjskie ustępstwa będą duże, nie należy oczekiwać zakończenia prac Konferencji traktatem, który w wyczerpujący sposób zreformuje funkcjonowanie Unii - mówi "Rz" Peter Ludlow, czołowy specjalista od systemu działania UE i dyrektor prestiżowego brukselskiego instytutu naukowego CEPS. Jego zdaniem inną cechą działania UE była zdolność do zawierania kompromisów przez kraje członkowskie. Jeśli jeden z nich uzyska od swoich partnerów ustępstwo w danej kwestii, to wie, że w innej sprawie nie będzie mógł w pełni zrealizować swoich ambicji. W Amsterdamie reguła ta potwierdzi się, tym bardziej że wszyscy członkowie chcą możliwie szybko zakończyć trwające już przeszło rok prace Konferencji. Dla "15" znacznie ważniejsze są przygotowania do mającej wejść w życie za półtora roku unii walutowej, a nawet do poszerzenia UE na wschód. Sama Konferencja nie tylko nie wzbudza entuzjazmu wśród mieszkańców Unii, ale raczej wywołuje niepokój, czy kolejne elementy suwerenności narodowej nie zostaną oddane biurokratom z Brukseli.

Traktat z Amsterdamu, choć nie zostaną w nim zawarte tak pobudzające wyobraźnię zamierzenia, jak powstanie jednolitego rynku (1985) czy utworzenie wspólnej waluty europejskiej (1991), to jednak zapisze się w historii jako ważny etap integracji europejskiej. Większość jego ustaleń będzie miała niewiele wspólnego z przyjęciem do UE nowych krajów, mimo że taki był oficjalny powód zreformowania Unii. Urzędnicy Komisji Europejskiej i niezależni specjaliści są zgodni, że Konferencję będzie można uznać za udaną, jeśli w jej wyniku zostanie osiągnięty zasadniczy postęp w czterech dziedzinach, takich jak zmiana systemu działania Komisji i Rady UE, inicjowanie określonych projektów integracji europejskiej tylko z udziałem niektórych państw (tzw. elastyczność), rozwinięcie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz pogłębienie współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Nowy instrument

Największych postępów można się spodziewać w tej czwartej dziedzinie - twierdzi wysoki urzędnik Komisji Europejskiej, odpowiedzialny za przebieg Konferencji. Jego zdaniem z chwilą rozpoczęcia budowy jednolitego rynku i dopuszczenia do swobodnego przemieszczania się ludzi w ramach Europy bez granic państwa "15" nie miały wyboru i musiały zdecydować się na pogłębienie współpracy w ściganiu przestępczości zorganizowanej, przemytu narkotyków i broni oraz wypracowaniu wspólnej polityki azylowej. Stąd ambicją niemal wszystkich krajów UE oprócz Wielkiej Brytanii (i Irlandii, która z racji swojego położenia jest skazana na naśladowanie Londynu) jest włączenie do prawa europejskiego postanowień "programu Schengen", dzięki któremu od 1985 r. stopniowo są znoszone granice lądowe dzielące państwa UE.

Negocjatorzy Konferencji najprawdopodobniej pójdą jednak dalej. Ich ambicją jest utworzenie nowego instrumentu budowy prawa europejskiego, który byłby podobny do dyrektyw od dawna wykorzystywanych w sprawach gospodarczych - twierdzi Ludlow. Dla rozwoju współpracy wymiarów sprawiedliwości byłby to prawdziwy przełom. Obecnie tzw. konwencje, negocjowane w oparciu o skomplikowane procedury i wymagające ratyfikacji przez parlamenty narodowe, muszą być włączane do prawa narodowego. W konsekwencji postęp prac jest bardzo powolny. Nowy instrument prawny określi natomiast ogólne zasady, które będą obowiązywały w całej UE, i pozostawi sposób ich wypełnienia w gestii władz poszczególnych krajów. Od stosowanych w sprawach gospodarczych dyrektyw będzie się jednak różnił tym, że poza Komisją inicjatywę ustawodawczą zachowają również kraje członkowskie.

Państwa małe  przeciw dużym

Równie przełomowych rozwiązań nie należy natomiast spodziewać się po reformie głównych instytucji Unii. Tu bezpośrednim powodem zmian jest myśl, że obejmująca 20, a nawet 25 krajów organizacja nie może działać według rozwiązań zaprojektowanych dla 6 członków. Wszyscy zgadzają się, że dla zachowania sprawności instytucji unijnych konieczne będzie zredukowanie liczby członków Komisji i właściwsze oddanie proporcji między liczbą mieszkańców danego państwa a głosami, jakimi dysponuje ono w Radzie UE.

Już dziś jednak wiadomo, że idealny scenariusz nie zostanie zrealizowany. Nie pozwolą na to małe kraje Unii, które za wszelką cenę chcą zachować "swojego" przedstawiciela w Komisji - twierdzi wysokiej rangi urzędnik KE. Jego zdaniem jedyne zmiany będą więc polegać na zrezygnowaniu "dużych" państw z przysługującego im dziś drugiego komisarza. W zamian będą musiały otrzymać rekompensatę w postaci lepszego zrównoważenia głosów w Radzie UE. Dziś na jeden głos przypada tu 200 tys. Luksemburczyków i aż 8 mln Niemców.

Na razie, dzięki względnej równowadze między dużymi i małymi krajami, przy głosowaniu kwalifikowaną większością głosów dany projekt nie może zostać zaaprobowany, jeżeli nie uzyska poparcia 2/3 "mieszkańców" UE. W przyszłości jednak, gdyby do Unii zostało przyjętych wszystkich 11 państw stowarzyszonych, proporcje te się zachwieją, gdyż oprócz Polski wszyscy potencjalni nowi członkowie to kraje małe. Wówczas, przy zachowaniu obecnego systemu, można by uzyskać większość przy poparciu zaledwie 50 proc. mieszkańców UE, wbrew stanowisku nawet kilku dużych państw. Aby tak się nie stało, duże kraje Unii domagają się przyznania im większej liczby głosów (dziś mają ich po 10), co jednak spotyka się z twardym oporem małych państw. Stąd, jak twierdzi Ludlow, najprawdopodobniej znów dojdzie do kompromisu polegającego na przyjęciu zasady "podwójnej większości": głosów w Radzie i mieszkańców UE (tych musiałoby być 2/3, a może nawet 70 proc. za danym projektem).

Za wcześnie na dyplomację europejską

Znaczących rozstrzygnięć najtrudniej spodziewać się we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Czy to w sprawie Albanii, czy też Chin i Iranu kraje "15" w ostatnich miesiącach raz jeszcze udowodniły, że nie są w stanie skutecznie wypracować wspólnej strategii wobec problemów polityki międzynarodowej. Dlatego przedstawiony w marcu przez Niemcy i Francję kalendarz stopniowego włączania Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) do struktur UE i tworzenia w ten sposób "zbrojnego ramienia" krajów "15" nie ma szans powodzenia. Przyznał to zresztą niedawno sekretarz generalny UZE, Jose Cutileiro, zapowiadając, że przełomowe dla jego organizacji rozstrzygnięcia w Amsterdamie nie zapadną.

- Inicjatywa ta to przykład hipokryzji Francji i Niemiec, krajów, która same wielokrotnie ostatnio pokazywały, że nie są gotowe do podporządkowania się w polityce zagranicznej strategicznym interesom większości. Było to jednak posunięcie szkodliwe także dlatego, że ponownie pogłębiło przepaść między krajami Unii należącymi do NATO a tymi państwami, które są neutralne - mówi Ludlow. - Znacznie większe szanse ma natomiast memorandum szwedzko-fińskie, które stara się określić, w jakich dziedzinach kraje neutralne są gotowe partycypować we wspólnych inicjatywach z użyciem wojska. W dzisiejszych czasach użycie wojska w akcjach humanitarnych, misjach pokojowych i niesienia pomocy w razie kataklizmów stanowi zresztą 90 proc. realnych możliwości. Pragmatyczne podejście Skandynawów ma duże szanse na akceptację przez Wielką Brytanię. Pozwoliłoby to na wykorzystanie struktur UZE do prowadzenia przez Unię Europejską działań z udziałem wszystkich krajów "15". Na czas takich akcji kraje neutralne, choć nie należą do UZE, uczestniczyłyby na równi z członkami tej organizacji w podejmowaniu decyzji - twierdzi Ludlow.

Jego zdaniem inną inicjatywą, która mogłaby znacząco poprawić skuteczność działania Unii w polityce międzynarodowej, jest powołanie instytucji stałego przedstawiciela Brukseli w negocjacjach dyplomatycznych. Aby jednak ten "Monsieur PESC" (od pierwszych liter francuskiego określenia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa) stał się znaczącą postacią, musiałby uzyskać instytucjonalne gwarancje efektywnej współpracy z Radą Unii i jej sekretariatem.

Każdy przełomowy etap w historii integracji europejskiej ma swoje słowo-klucz z upodobaniem używane przez urzędników w Brukseli. Tym razem jest to "elastyczność" (flexibility), co ma oznaczać, że dana grupa państw Unii może samodzielnie rozwinąć współpracę w odrębnej dziedzinie. Dzięki temu poszczególne kraje (wszyscy myślą tu o Wielkiej Brytanii) nie mogłyby hamować postępów w integracji europejskiej swoich partnerów.

Jak jednak zwykle bywa z pomysłami, dzięki którym skomplikowane problemy mają zostać rozwiązane w zbyt prosty sposób, postęp jest tu pozorny. Przede wszystkim dlatego, że w przeszłości, chociażby przy tworzeniu unii walutowej, zasada "elastyczności" była już wiele razy wykorzystywana. Po wtóre, jak pokazała misja wojskowa do Albanii, Brytyjczycy rzadko blokują akcję swoich partnerów, jeśli ci ostatni rzeczywiście chcą ją przeprowadzić. Przede wszystkim jednak zainicjowanie nowej formy współpracy przez ograniczoną liczbę państw będzie możliwe tylko wówczas, gdy wszystkie pozostałe się na to zgodzą. Zrezygnowanie z tej zasady oznaczałoby - jak twierdzi Ludlow - po prostu rozpad Unii Europejskiej.


#### SUMMARIES ####
#### SUMMARY START ####
Na unijnym szczycie w Amsterdamie zostanie przedstawiony traktat o zmianie systemu działania Unii Europejskiej, nad którym od roku pracuje Konferencja Międzyrządowa. Nie przyniesie on przełomowych rozstrzygnięć, ale będzie ważnym etapem budowania bardziej zintegrowanej Wspólnoty. Państwa biorące udział w podejmowaniu zasadniczych decyzji do końca nie ujawniają swoich stanowisk. Wielka Brytania nie zamierza przedstawić granic swoich ustępstw do czasu wyborów parlamentarnych. Specjaliści zaznaczają, że Unia zawsze była zdolna do zawierania kompromisów, państwa członkowskie zgadzały się na wzajemne ustępstwa w poszczególnych kwestiach. 
Teraz najważniejsze są przygotowania do wprowadzenia unii walutowej oraz rozszerzenie Unii na wschód. Spotkanie w Amsterdamie będzie udane, jeśli uda się osiągnąć postęp m.in. w kwestii systemu działania Komisji i Rady Europy, rozwinięcia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Największych postępów należy się spodziewać w dziedzinie współpracy w wykrywaniu przestępczości zorganizowanej, przemytu narkotyków i broni. Ambicją krajów unijnych jest realizacja programu Schengen i stopniowe znoszenie granic między państwami Unii. Ogromne znaczenie ma też stworzenie nowego instrumentu do budowania prawa europejskiego z zachowaniem inicjatywy ustawodawczej krajów członkowskich. Główne instytucje unijne należy dostosować do większej liczby krajów członkowskich i zachować proporcje między ich wielkością a liczbą reprezentantów w Radzie Unii Europejskiej. Małe kraje mogą być temu przeciwne. Po poszerzeniu Unii małych krajów będzie więcej niż dużych i prawdopodobnie wprowadzona zostanie zasada podwójnej większości. Krajom członkowskim trudno jest wypracować wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. Propozycja Francji i Niemiec, aby włączyć Unię Zachodnioeuropejską do struktur UE i stworzyć zbrojne ramię, nie ma szans powodzenia. Oba kraje kilka razy pokazały, że niechętnie podporządkowują się interesom większości. Zaakceptowana może być propozycja Szwecji i Finlandii, aby określić udział krajów neutralnych we wspólnych inicjatywach z użyciem wojska. Kluczowym hasłem szczytu ma być "elastyczność".
#### SUMMARY END ####
#### SUMMARY START ####
Traktat o zmianie systemu działania Unii Europejskiej nie przyniesie przełomowych rozstrzygnięć, ale będzie ważnym etapem budowania zintegrowanej Wspólnoty. Państwa biorące udział w podejmowaniu zasadniczych decyzji nie ujawniają swoich stanowisk, ale Unia zawsze była zdolna do zawierania kompromisów.
Na szczycie w Amsterdamie poruszane będą m.in. kwestia systemu działania instytucji unijnych, rozwinięcie wspólnej polityki zagranicznej oraz współpraca w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Największych postępów należy się spodziewać w dziedzinie współpracy w wykrywaniu przestępczości zorganizowanej, przemytu narkotyków i broni. Ambicją krajów unijnych jest stopniowe znoszenie granic i stworzenie nowego instrumentu do budowania prawa europejskiego. Instytucje unijne należy dostosować do większej liczby krajów członkowskich oraz ich różnej wielkości. Krajom członkowskim trudno jest wypracować wspólną politykę zagraniczną. Francja i Niemcy kilka razy pokazały, że niechętnie podporządkowują się interesom większości. Zaakceptowana może być propozycja Szwecji i Finlandii, aby określić udział krajów neutralnych we wspólnych inicjatywach z użyciem wojska. 
#### SUMMARY END ####
#### SUMMARY START ####
Traktat o zmianie systemu działania Unii Europejskiej, który ma być wypracowany na szczycie w Amsterdamie, nie przyniesie przełomowych rozstrzygnięć, ale będzie ważnym etapem budowania zintegrowanej Wspólnoty. Najważniejszymi problemami będą m.in. system działania instytucji unijnych, wspólna polityka zagraniczna oraz współpraca w zakresie wykrywania przestępczości zorganizowanej i przemytu narkotyków. Ambicją krajów unijnych jest stopniowe znoszenie granic i stworzenie nowego instrumentu do budowania prawa europejskiego, ale trudno będzie im wypracować wspólną politykę zagraniczną.
#### SUMMARY END ####
